Economia
Um dos temas que, na atualidade, mais vem despertando o interesse de estudiosos e pesquisadores dentro da área de economia do setor público e política e planejamento econômico é a questão do federalismo institucional. A importância atual dessa temática deve-se, sem dúvida, a sua adoção como sistema político predominante nos grandes Estados democráticos (como EUA, Alemanha, Índia e Canadá) e também por causa dos acordos de integração regional de diferentes países, desenvolvendo laços políticos e econômicos entre si (como o Mercosul e a União Européia).
O federalismo consiste, fundamentalmente, em uma ideologia política, a qual defende a descentralização das atividades de um Estado nacional, delegando a governos regionais e locais uma série de responsabilidades e poderes específicos, conforme definido em uma Constituição Federal. É importante ressaltar que a estruturação do sistema federalista em um país não segue um padrão ótimo universal; depende de questões geográficas, culturais e históricas específicas à cada nação.
O sistema federativo oferece diversas vantagens às nações que o adotam. Dentre essas vantagens, destaca-se a alocação eficiente dos recursos públicos nacionais, pela descentralização das competências e responsabilidades políticas, que aproxima os cidadãos beneficiários dos serviços públicos das autoridades administradoras. Isso acaba por estimular, ainda, a participação política da sociedade, ao proporcionar a representação política a população em governos locais e regionais. Além disso, a descentralização favorece a defesa de direitos das minorias sociais e as diferenças culturais regionais, garantindo, assim, uma maior proteção dos direitos individuais dos cidadãos. Por fim, destaca-se o objetivo fundamental do federalismo como o de criar regras e mecanismos legais para a administração de conflitos de interesses entre as unidades federadas. Assim, o papel do federalismo não está exatamente em corrigir todas as distorções e desigualdades sociais e territoriais numa nação, mas sim em criar um aparelho institucional capaz de minimizar os problemas acarretados por essas desigualdades.
Mesmo não havendo um arranjo federativo ótimo universal, a distribuição intergovernamental de responsabilidades deve seguir uma lógica restrita. Por exemplo, recomenda-se que as políticas de redistribuição de renda, tanto em nível pessoal como em nível regional, sejam realizadas pelo governo federal, devido à possibilidade de mobilidade territorial de renda. Isto é, políticas redistributivas exercidas por governos subnacionais tendem a ser distorcidas pelas migrações da própria população, de modo que as unidades de governo que obrarem elevadas cargas tributárias tendem a repelir população e investimentos produtivos, enquanto que unidades de governo que oferecem grandes disposições de serviços públicos tendem a atrair população de baixa renda de localidades vizinhas.
Além disso, reserva-se ao governo federal o papel de realizar políticas de estabilização macroeconômica, graças a sua maior abrangência territorial.
Complementando essas duas funções teoricamente reservadas ao governo federal, Catarina de Miranda Scherer destaca também “a necessidade de que bens públicos consumidos igualmente por toda a população de uma país (como atividades voltadas para a segurança nacional e políticas de colonização e reforma agrária) sejam fornecidos pelo governo central, pois desta forma, toda população consome e paga pelo bem.” (SCHERER, 2004, pg. 13).
Para as demais funções, no que se refere à oferta de bens e serviços públicos, os governos subnacionais são mais eficientes, devido a diversos fatores. Em primeiro lugar, devido à limitação espacial dos benefícios de alguns bens públicos, como a limpeza urbana. Em segundo lugar, pelo fato de que os governos locais possuem sempre melhores informações sobre os custos de produção de bens públicos em seus territórios e as preferências de suas populações. Por fim, a descentralização promove uma maior vinculação de beneficiários e financiadores dos serviços públicos. Segundo Catarina de Miranda Scherer, “esta possibilidade de vincular beneficiados e financiadores dos serviços públicos tem a vantagem de estimular um maior controle da população sobre as ações do governo e possibilitar a adaptação dos investimentos públicos às preferências da população local: os indivíduos, pagando pelo serviço que utilizam, são induzidos a avaliar custos e benefícios; pressionam o governo para melhorar a qualidade, reduzir os custos ou alterar a cesta de bens ofertados.” (SCHERER, 2004, pg. 14).
Contudo, aqueles serviços públicos que produzem externalidades positivas sobre a sociedade e a economia, como a educação e a saúde, tornam necessária a cooperação entre o governo federal – como financiador – e os governos subnacionais – como executores e administradores dos programas – de modo a estimular e viabilizar investimentos nessas áreas. Exemplos brasileiros de mecanismos legais para incentivar a cooperação intergovernamental em relação a investimentos em políticas sociais são o SUS, para a saúde, e o próprio FUNDEF, para a educação.
A federação brasileira, como qualquer nação, apresenta características peculiares do ponto de vista legal e sócio-institucional. Dentro dos aspectos legais, é característica do federalismo brasileiro a autonomia dos governos estaduais e municipais para realizar suas próprias políticas sociais, desde que não entrem em conflito com as leis federais.
Já em relação aos aspectos sócio-institucionais, a federação brasileira destaca-se por apresentar enormes disparidades econômicas inter-regionais. Essas disparidades tornam-se um problema quando a descentralização das competências tributárias pode levar a um desequilíbrio fiscal intergovernamental, enquanto que a excessiva centralização dos recursos tributários no governo federal acaba por não permitir que os governos subnacionais cumpram com as suas funções.
É importante destacar que os desequilíbrios fiscais no Brasil podem se dar tanto em nível vertical, em que as esferas subnacionais de governo não possuem fontes de recursos suficientes para arcar com suas funções, como em nível horizontal, em que há um desequilíbrio entre unidades de governo de mesmo nível. No caso de desequilíbrio fiscal horizontal, os estados e municípios mais pobres tendem a arrecadar menos impostos, pois suas bases de arrecadação são mais frágeis, o que reduz sua capacidade de ofertar bens e serviços públicos. Por isso, em federações que apresentam graves heterogeneidades econômicas regionais, como o Brasil, tornam-se necessários mecanismos legais e institucionais para corrigir esses desequilíbrios.
Um exemplo desses mecanismos de redistribuição de renda entre os níveis de governo em uma federação é as transferências intergovernamentais de recursos, em nível vertical (da União para os governos locais), ou horizontal (entre unidades de governo de mesmo nível hierárquico).
As vantagens proporcionadas pelas transferências intergovernamentais de recursos para a federação vão muito além de seu objetivo primário de equalização fiscal entre diferentes jurisdições. Com as transferências, as externalidades criadas por determinadas políticas sociais podem ser internalizadas pelos governos subnacionais que as realizam. Além disso, aumenta-se a eficiência da oferta de bens públicos locais, pois aquelas unidades de governo mais pobres, com menor potencialidade de arrecadação tributária e, por conseqüência, menos capazes de suprir a demanda de sua população por bens e serviço públicos, são os maiores beneficiados pelas transferências intergovernamentais. Enfim, pode-se concluir que as transferências intergovernamentais de recursos são capazes de proporcionar uma melhoria do sistema tributário como um todo nas federações.
No caso brasileiro, as transferências podem ser classificadas de acordo com três diferentes critérios. Em primeiro lugar, com relação à origem dos recursos redistribuídos: são denominadas transferências originárias de repartição de receitas aquelas que seguem os objetivos de melhoria do sistema tributário e de equalização fiscal entre as jurisdições, enquanto que as transferências destinadas para quaisquer outras finalidades são chamadas de não-originárias. Em segundo lugar, com relação à destinação dos recursos: as transferências incondicionais são aquelas para que as unidades de governo beneficiadas apresentam total liberdade decisão a respeito do uso dos recursos repassados, enquanto que as transferências condicionais, dentre as quais o FUNDEF é o exemplo mais importante no Brasil, exigem contrapartida de dispêndio por parte dos beneficiados. Por fim, com relação à legislação reguladora, são chamadas transferências constitucionais aquelas instituídas pela Constituição Federal, e que determinam a participação tributária de cada esfera de governo no bolo tributário nacional; as transferências legais são aquelas reguladas por leis, e de caráter mais específico; já as transferências conveniadas são instituídas pelo orçamento público, apresentando, dessa maneira, maior flexibilidade para a gestão dos recursos.
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Economia
Políticas Sociais em Regimes Federativos
Um dos temas que, na atualidade, mais vem despertando o interesse de estudiosos e pesquisadores dentro da área de economia do setor público e política e planejamento econômico é a questão do federalismo institucional. A importância atual dessa temática deve-se, sem dúvida, a sua adoção como sistema político predominante nos grandes Estados democráticos (como EUA, Alemanha, Índia e Canadá) e também por causa dos acordos de integração regional de diferentes países, desenvolvendo laços políticos e econômicos entre si (como o Mercosul e a União Européia).
O federalismo consiste, fundamentalmente, em uma ideologia política, a qual defende a descentralização das atividades de um Estado nacional, delegando a governos regionais e locais uma série de responsabilidades e poderes específicos, conforme definido em uma Constituição Federal. É importante ressaltar que a estruturação do sistema federalista em um país não segue um padrão ótimo universal; depende de questões geográficas, culturais e históricas específicas à cada nação.
O sistema federativo oferece diversas vantagens às nações que o adotam. Dentre essas vantagens, destaca-se a alocação eficiente dos recursos públicos nacionais, pela descentralização das competências e responsabilidades políticas, que aproxima os cidadãos beneficiários dos serviços públicos das autoridades administradoras. Isso acaba por estimular, ainda, a participação política da sociedade, ao proporcionar a representação política a população em governos locais e regionais. Além disso, a descentralização favorece a defesa de direitos das minorias sociais e as diferenças culturais regionais, garantindo, assim, uma maior proteção dos direitos individuais dos cidadãos. Por fim, destaca-se o objetivo fundamental do federalismo como o de criar regras e mecanismos legais para a administração de conflitos de interesses entre as unidades federadas. Assim, o papel do federalismo não está exatamente em corrigir todas as distorções e desigualdades sociais e territoriais numa nação, mas sim em criar um aparelho institucional capaz de minimizar os problemas acarretados por essas desigualdades.
Mesmo não havendo um arranjo federativo ótimo universal, a distribuição intergovernamental de responsabilidades deve seguir uma lógica restrita. Por exemplo, recomenda-se que as políticas de redistribuição de renda, tanto em nível pessoal como em nível regional, sejam realizadas pelo governo federal, devido à possibilidade de mobilidade territorial de renda. Isto é, políticas redistributivas exercidas por governos subnacionais tendem a ser distorcidas pelas migrações da própria população, de modo que as unidades de governo que obrarem elevadas cargas tributárias tendem a repelir população e investimentos produtivos, enquanto que unidades de governo que oferecem grandes disposições de serviços públicos tendem a atrair população de baixa renda de localidades vizinhas.
Além disso, reserva-se ao governo federal o papel de realizar políticas de estabilização macroeconômica, graças a sua maior abrangência territorial.
Complementando essas duas funções teoricamente reservadas ao governo federal, Catarina de Miranda Scherer destaca também “a necessidade de que bens públicos consumidos igualmente por toda a população de uma país (como atividades voltadas para a segurança nacional e políticas de colonização e reforma agrária) sejam fornecidos pelo governo central, pois desta forma, toda população consome e paga pelo bem.” (SCHERER, 2004, pg. 13).
Para as demais funções, no que se refere à oferta de bens e serviços públicos, os governos subnacionais são mais eficientes, devido a diversos fatores. Em primeiro lugar, devido à limitação espacial dos benefícios de alguns bens públicos, como a limpeza urbana. Em segundo lugar, pelo fato de que os governos locais possuem sempre melhores informações sobre os custos de produção de bens públicos em seus territórios e as preferências de suas populações. Por fim, a descentralização promove uma maior vinculação de beneficiários e financiadores dos serviços públicos. Segundo Catarina de Miranda Scherer, “esta possibilidade de vincular beneficiados e financiadores dos serviços públicos tem a vantagem de estimular um maior controle da população sobre as ações do governo e possibilitar a adaptação dos investimentos públicos às preferências da população local: os indivíduos, pagando pelo serviço que utilizam, são induzidos a avaliar custos e benefícios; pressionam o governo para melhorar a qualidade, reduzir os custos ou alterar a cesta de bens ofertados.” (SCHERER, 2004, pg. 14).
Contudo, aqueles serviços públicos que produzem externalidades positivas sobre a sociedade e a economia, como a educação e a saúde, tornam necessária a cooperação entre o governo federal – como financiador – e os governos subnacionais – como executores e administradores dos programas – de modo a estimular e viabilizar investimentos nessas áreas. Exemplos brasileiros de mecanismos legais para incentivar a cooperação intergovernamental em relação a investimentos em políticas sociais são o SUS, para a saúde, e o próprio FUNDEF, para a educação.
A federação brasileira, como qualquer nação, apresenta características peculiares do ponto de vista legal e sócio-institucional. Dentro dos aspectos legais, é característica do federalismo brasileiro a autonomia dos governos estaduais e municipais para realizar suas próprias políticas sociais, desde que não entrem em conflito com as leis federais.
Já em relação aos aspectos sócio-institucionais, a federação brasileira destaca-se por apresentar enormes disparidades econômicas inter-regionais. Essas disparidades tornam-se um problema quando a descentralização das competências tributárias pode levar a um desequilíbrio fiscal intergovernamental, enquanto que a excessiva centralização dos recursos tributários no governo federal acaba por não permitir que os governos subnacionais cumpram com as suas funções.
É importante destacar que os desequilíbrios fiscais no Brasil podem se dar tanto em nível vertical, em que as esferas subnacionais de governo não possuem fontes de recursos suficientes para arcar com suas funções, como em nível horizontal, em que há um desequilíbrio entre unidades de governo de mesmo nível. No caso de desequilíbrio fiscal horizontal, os estados e municípios mais pobres tendem a arrecadar menos impostos, pois suas bases de arrecadação são mais frágeis, o que reduz sua capacidade de ofertar bens e serviços públicos. Por isso, em federações que apresentam graves heterogeneidades econômicas regionais, como o Brasil, tornam-se necessários mecanismos legais e institucionais para corrigir esses desequilíbrios.
Um exemplo desses mecanismos de redistribuição de renda entre os níveis de governo em uma federação é as transferências intergovernamentais de recursos, em nível vertical (da União para os governos locais), ou horizontal (entre unidades de governo de mesmo nível hierárquico).
As vantagens proporcionadas pelas transferências intergovernamentais de recursos para a federação vão muito além de seu objetivo primário de equalização fiscal entre diferentes jurisdições. Com as transferências, as externalidades criadas por determinadas políticas sociais podem ser internalizadas pelos governos subnacionais que as realizam. Além disso, aumenta-se a eficiência da oferta de bens públicos locais, pois aquelas unidades de governo mais pobres, com menor potencialidade de arrecadação tributária e, por conseqüência, menos capazes de suprir a demanda de sua população por bens e serviço públicos, são os maiores beneficiados pelas transferências intergovernamentais. Enfim, pode-se concluir que as transferências intergovernamentais de recursos são capazes de proporcionar uma melhoria do sistema tributário como um todo nas federações.
No caso brasileiro, as transferências podem ser classificadas de acordo com três diferentes critérios. Em primeiro lugar, com relação à origem dos recursos redistribuídos: são denominadas transferências originárias de repartição de receitas aquelas que seguem os objetivos de melhoria do sistema tributário e de equalização fiscal entre as jurisdições, enquanto que as transferências destinadas para quaisquer outras finalidades são chamadas de não-originárias. Em segundo lugar, com relação à destinação dos recursos: as transferências incondicionais são aquelas para que as unidades de governo beneficiadas apresentam total liberdade decisão a respeito do uso dos recursos repassados, enquanto que as transferências condicionais, dentre as quais o FUNDEF é o exemplo mais importante no Brasil, exigem contrapartida de dispêndio por parte dos beneficiados. Por fim, com relação à legislação reguladora, são chamadas transferências constitucionais aquelas instituídas pela Constituição Federal, e que determinam a participação tributária de cada esfera de governo no bolo tributário nacional; as transferências legais são aquelas reguladas por leis, e de caráter mais específico; já as transferências conveniadas são instituídas pelo orçamento público, apresentando, dessa maneira, maior flexibilidade para a gestão dos recursos.
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- ReduÇÃo Do Icms Entre Estados AumentarÁ Poder De Compra Dos Brasileiros
Um tema bastante polêmico e bem conhecido da mídia, a reforma tributária já virou um mito no país. Os empresários questionam, o governo reafirma a sua necessidade, mas a medida ainda parece um sonho distante para os brasileiros. Muitos são...
- Em Cartaz - O Sistema Tributario Nacional – Primeiro CapÍtulo
Em algum dia de nossas vidas, lá no banco da escola, já ouvimos dizer que conhecer a História se faz importante, pois a partir daí, conheceremos o passado, entenderemos o presente e poderemos desenhar uma nova trajetória para um futuro muito próximo....
- Guerra Fiscal, Reforma Tributária E Desenvolvimento Regional
Publicado no Valor Econômico em 12/02/2008. Não é preciso dizer que a reforma tributária não foi aprovada até o momento. Fazemos votos de que o próximo governo a coloque novamente em pauta. Ricardo Lacerda e Sudanês Pereira A utilização de...
- Final De Semestre
Tenho lido e escrito muito, mas só coisas da faculdade. O texto abaixo é a introdução de um roteiro preparátorio para o projeto da monografia. Críticas e sugestões são bem vindas. Ciclos Políticos-Orçamentários: a influência das transferências...