Economia

Política Industrial no Brasil

Definição e tipos de Política Industrial

A intervenção do Estado na economia é um tema de muito controverso entre os economistas. Isso ocorre partindo de suas diferentes bases teórico-analíticas. Existem três correntes de economistas, a ortodoxa questiona a atuação do Estado e do mercado nas atividades econômicas; a desenvolvimentista prioriza o poder econômico e produtivo das nações; e a evolucionista prioriza a capacidade dos agentes em inovar e transformar o sistema produtivo.

O objetivo mais tradicional da política industrial é desenvolver a atividade produtiva em estágios de desenvolvimento superiores aos já existentes em uma determinada nação. A política industrial é “o conjunto de incentivo e regulações associados a ações públicas, que podem afetar a alocação inter e intra-industrial de recursos, influenciando a estrutura produtiva e patrimonial, a conduta e o desempenho dos agentes econômicos em um determinado espaço nacional”

O ponto principal não se refere a quanto o Estado intervém, mas sim, que tipo de intervenção ocorre e quais são suas conseqüências. A política eficaz e adequada depende do estágio de desenvolvimento de uma determinada nação em relação aos líderes econômicos.

Política Industrial pela Ótica das Falhas de Mercado

Se todos os mercados forem competitivos, a política industrial é desnecessária e também indesejável pelos agentes, pois para aumentar a utilidade de um grupo, esta tem que ser diminuída de outro. A intervenção governamental seria necessária se o mecanismo de preços não alocasse todos os benefícios e custos de oportunidade da produção e do consumo. Nessa situação ocorrem as falhas de mercado.

Na ótica das falhas de mercado, a intervenção pública é passiva, atuando somente nas condições de funcionamento subótimo da alocação via mercados competitivos. Nesse caso o custo de intervenção pública é inferior aos benefícios produzidos. Os cinco principais tipos de falhas de mercado são:

Estruturas de mercado ou condutas não competitivas (oligopólios e monopólios);
Externalidades;
Bens públicos;
Direitos de propriedade comum (ou difusa);
Diferenças entre as taxas de preferência intertemporais sócias e privadas.

Oligopólios e monopólios ocorrem muitas vezes devido a existência de economias de escala. Se a empresa apresentar custos médios de longo-prazo decrescentes, poderá existir um monopólio natural. Levando em conta que os mercados na atualidade são, em muitos casos, oligopolizados, os mecanismos da política industrial visam reduzir o poder de mercado tanto do ponto de vista de condutas anticompetitivas, quanto da concentração de mercado por meio de fusões e aquisições.

As externalidades ocorrem quando as decisões de um agente influenciam outros agentes. A influencia pode ocorrer negativamente (quando uma empresa polui um rio e prejudica outras empresas que utilizam o rio) ou positivamente (um distrito industrial, que gera benefícios para inúmeras empresas). As externalidades também servem para corrigir três problemas das falhas de mercado: (i) fusão entre empresas que apresentem externalidades positivas ou negativas; (ii) criação de um imposto para aproximar o preço dos produtos de seus custos de oportunidade; (iii) e atribuição de direitos de propriedade.

Os bens públicos possuem duas características principais, a não-exclusividade e a não-rivalidade. A não-exclusividade significa que a propriedade de um bem não pode ser atribuída exclusivamente para um único agente, isso ocorre na iluminação de ruas. A não-rivalidade quer dizer que a agregação de novos consumidores não altera o custo dos bens consumidos. O mercado não consegue ofertar esse tipo de produto, por causa de free rider, que é a possibilidade de usar sem pagar.

Os direitos de propriedade comum geralmente não tendem a ser conservados pelos agentes, pelo fato de que um agente não muda sua conduta, pois os demais não o farão, como no caso de certas práticas de pesca predatórias. Nesse caso, o Estado deve intervir para disciplinar os agentes.

As diferenças quanto às preferências intertemporais sociais e privadas ocorrem quando os agentes divergem quanto à preferência entre consumo corrente e futuro de um bem ou serviço. Neste caso, o Estado deve intervir, devido a taxa de retorno ser muito demorada e, consequentemente, os agentes privados não investirem.

Se os agentes falharem no uso eficiente dos recursos, existe espaço para a intervenção do Estado, na forma de política industrial. Desse modo, as políticas industriais teriam a finalidade corretiva, para amenizar os impactos das falhas de mercado.

Política Industrial pela Ótica Desenvolvimentista

Na corrente desenvolvimentista é levado em conta três condicionantes para sua aplicação: o contexto específico (características da nação onde a intervenção será empreendida); o tempo histórico (o estágio de desenvolvimento do país que estão sendo implementadas políticas ativas); e o contexto internacional. A atuação do Estado deve ser ativa, estabelecendo como princípio o desenvolvimento sustentado e contínuo.

A intervenção ativa do Estado é para proteger e apoiar a indústria nascente, com o argumento de que as empresas que estão estabelecidas possuem custos mais baixos do que a nascente. Desse modo, quanto mais tardio for o processo de industrialização, maior será a intervenção estatal.

A proteção à indústria nascente apresenta duas premissas. A primeira ocorre devido aos custos de produção inicialmente serem elevados. Com o tempo, estes diminuem devido à aprendizagem, diminuindo a diferença de eficiência entre as nações. Segundo, a proteção deveria ser temporária, para que os consumidores domésticos parem de adquirir bens com preço acima do praticado no mercado internacional.

Em um contexto desenvolvimentista, os instrumentos de política econômica (cambial, monetária e fiscal) são colocados a serviço do objetivo industrializante. No Estado desenvolvimentista, estas políticas beneficiam o setor privado e a empresa nacional, priorizando o crescimento, a rivalidade a produtividade. Mesmo assim, ainda existem diferenças em relação a taxa de crescimento, estrutura e composição da indústria, instrumentos utilizados em cada país e ideologia das políticas aplicadas, ao comparar um país com outro.

A Política Industrial pela Ótica da Competência para Inovar

A política industrial pela ótica das competências para inovar compreende as relações entre as estrutura de mercado, as estratégias das empresas e o progresso técnico. Essas três competências ressaltam como a estrutura de mercado influência as estratégias empresariais e como as estratégias de mercado são capazes de alterar as estruturas de mercado. Desse modo, as inovações constituem o motor de desenvolvimento do capitalismo.

Esta ótica rejeita os pressupostos de equilíbrio de mercado (existência de externalidades), informação simétrica e racionalidade dos agentes. Assimetrias e externalidades são a causa do processo de acumulação e crescimento das economias. As empresas investem na formação de competências para criar assimetrias competitivas, diferenciar produtos e ganhar posições no mercado.

Existem quatro aspectos principais para entender esta abordagem:

Concorrência por inovação tecnológica (competição por meio de inovação tecnológica e seus efeitos dinâmicos);
Inter-relações entre agentes econômicos (conceito de aprendizagem por interação, devido a cooperação de empresas com universidades, centros de pesquisa, consumidores e outras empresas);
Estratégia, capacitação e desempenho (as empresas fazem uma análise de mercado e da própria empresa, para definir os caminhos a serrem seguidos e para alocar seus recursos, após feito isto, serão definidos parâmetros de eficiência produtiva e diferenciação de produtos);
Importância do ambiente e processo seletivo (valorizam-se tecnologias superiores ao longo do tempo, de modo que práticas mais eficientes são repetidamente introduzidas, tornando-se referência para os agentes).

As falhas de mercado são à força do crescimento e da mudança estrutural do capitalismo, sendo introduzidas mediante regimes específicos de regulação e incentivo. O investimento em inovação é repleto de incertezas, abrindo espaço para a intervenção governamental, que deve focar tanto o lado da demanda quanto o da oferta de novas tecnologias. Para estimular a inovação em tecnologias, existem sete instrumentos de intervenção: auxilio a projetos de alta densidade tecnológica, incentivos fiscais à pesquisa e desenvolvimento, financiamento em condições preferenciais para a inovação, compras do setor público, disponibilidade de capital de risco, medidas orientadas a garantir patentes e manter padrões técnicos.

A política industrial pela ótica da competência para inovar deve ser o estímulo a um ambiente econômico competitivo.

Política Industrial na Prática: Instrumentos Horizontais e Verticais

Para discutir política industrial é necessário marcar em que aspectos a política macroeconômica afeta a política industrial, são: (i) determinar os preços de produtos transacionáveis e não-transacionáveis, por meio da taxa de câmbio; (ii) influenciar o nível de investimento via taxa de juros; (iii) sinalizar a capacidade de implementar políticas de incentivo e de investimento em infra-estrutura, educação, ciência e tecnologia. Diferentes indústrias são afetadas de modo diferente pela política macroeconômica.

Existem dois alvos principais da política industrial, as políticas horizontais (ou funcionais), que focam aspectos globais, e as políticas verticais (ou seletivas), que focam grupos específicos de empresas.

O regime de regulação da política industrial regula o processo concorrencial, englobando políticas antitruste, política comercial, propriedade intelectual, consumidor e meio ambiente. E regula o regime de incentivos, através de medidas fiscais e financeiras.

Políticas industriais horizontais

Buscam melhorar o desempenho da economia em sua totalidade, sem privilegiar indústrias específicas. Os instrumentos que melhor se encaixam neste tipo de política são:

Concorrência: reprimir condutas anticompetitivas e controlar atos de concentração;
Infra-estrutura: privatizações e controle de preços relacionados a reajuste de tarifas;
Comércio exterior: política tarifária e não-tarifária e prevenção de concorrência;
Propriedade intelectual: patentes, marcas e transferência de tecnologia.

Visando os incentivos, o Estado mobiliza diversos instrumentos, os melhores são:

Inovação: incentivar gastos com pesquisa e desenvolvimento e difusão de tecnologia e informação;
Capital: crédito e financiamento de longo-prazo, estímulo à exportação e importação;
Incentivos fiscais: dedução fiscal para promoção de atividades industriais;
Compras do governo: dar preferência à produtores locais.

A política industrial horizontal também enfoca as regiões ao redor das empresas, para melhorar a infra-estrutura, os recursos humanos e a ciência e tecnologia.

Políticas industriais verticais

Esta política privilegia deliberadamente uma indústria específica, um conjunto de empresas ou uma cadeia produtiva, visando modificar as regras de alocação entre setores. Por isso, esta política é denominada seletiva ou de targeting.

São quatro os argumentos que justificam a utilização desta política:

Indústrias com maior valor agregado: um maior volume de trabalhadores alocados em indústrias com maior valor agregado, resulta em uma maior renda per capta;
Indústrias de grande poder de encadeamento: indústrias com grande poder multiplicativo ao longo da cadeia produtiva, com efeitos para frente ou para trás;
Indústrias com grande dinamismo potencial: levando em conta o crescimento da renda agregada, o incremento per capta seria maior;
Indústrias nascentes ou com retornos crescentes de escala: o custo de produção da empresa nascente nacional é mais elevado do que o de países já produtores.

Os países adotam políticas horizontais e verticais ao mesmo tempo, embora a importância delas se altere ao longo do tempo. Tanto indústrias de alto ritmo tecnológico, quanto indústrias muito maduras, com alto contingente de pessoas, são priorizadas por políticas industriais, obviamente com instrumentos diferentes.

Histórico das políticas industriais no Brasil entre o período de 1950 até fim da década de 80

A política industrial no Brasil teve como um dos seus momentos de grande êxito o período entre a década de 50 e a década de 70, sendo este período o momento em que o Brasil mais cresceu em sua história. Para melhor entender esse período do Brasil, será analisada as políticas industriais de acordo com cada década.

Durante a década de 50, o Brasil viveu um grande momento do seu desenvolvimento devido aos inúmeros projetos de desenvolvimento da indústria nacional, como Comissão de Desenvolvimento Industrial (CDI), projetos de analises das necessidades de desenvolvimento industrial no país e subsídios a importação de maquinas e equipamentos para a modernização da industria. Tal fase iniciou-se com a tentativa de Getulio Vargas de implementar as bases de uma industria pesada no país, tendo como exemplo a criação de empresas estatais importantes, como Petrobras, CSN, Companhia Vale do Rio Doce, Eletrobrás e BNDE. Tais empresas foram fundamentais para dar suporte para o crescimento da indústria nacional, pois essas empresas estatais foram fundamentais para o avanço do país por serem indústrias pesadas ou de produção de bens intermediários.

Após o governo Vargas, o Brasil teve o seu grande período de crescimento com o governo Kubitschek e de desenvolvimento da indústria e do país. O governou elaborou um grande projeto de desenvolvimento do país, o chamado Plano de Metas, o qual consistiu na coordenação de um programa de investimentos públicos e privados, tanto nacionais quanto internacionais. No programa do plano, existiam inúmeros metas parar superar os pontos de estrangulamento da economia brasileira, sendo que os setores de energia, transporte, siderurgia, construção naval e aeronáutica e refino de petróleo receberiam maior parte dos investimentos do governo. Além disso, o governo incentivava através de subsídios e estímulos a expansão e diversificação do setor secundário, produtor de equipamentos e insumos com alta intensidade de capital.

O que se verifica é que o Plano de Metas permitiu uma grande diversificação da indústria no país, permitiu um grande avanço na política de substituição das importações e gerou um grande crescimento econômico. O crescimento industrial teve grande êxito devido a estrutura em tripé do plano, que é formado pelas empresas nacionais, pelo capital nacional e pelo capital estrangeiro, sendo este ultimo muito importante devido a entrada de empresas estrangeiras no país e devido o financiamento dos gastos públicos e privados devido a expansão dos meios de pagamentos e do crédito. Portanto, o Plano de Metas foi um grande sucesso para o crescimento e diversificação do parque industrial do Brasil.

Este crescimento econômico e industrial ocorreu entre 1956 até 1962, pois a partir de 1962 até 1967 o país viveu um período de crise política e econômica. Com isso, o desenvolvimento industrial deixa de ser o foco do país devido às brigas políticas e a implementação de reformas institucionais. Portanto, pode-se afirmar que o período de 1962 a 1967, não houve políticas industriais no Brasil, o que houve foram políticas de estabilização da economia.

Após esse momento estacionário do desenvolvimento industrial e econômico do Brasil, houve o período chamado de Milagre Econômico brasileiro, que foi de 1968 até 1973, um momento de intenso crescimento do PIB brasileiro. Durante esse tempo, o país apresentou preocupação com o desenvolvimento de toda a economia, havendo inúmeras políticas industriais que favoreciam o crescimento e o amadurecimento do parque industrial. Para comandar essas políticas, o gerenciamento do planejamento econômico, mais conhecido como Planos Nacionais de Desenvolvimento, ficou a cargo do Conselho Monetário Nacional (CMN).

Com isso, na década de 70, o governo tem como objetivo tornar o Brasil uma potência mundial e, para buscar tal resultado, o governo elaborou diversos planos que abrangessem todos os setores da indústria. Com isso, através do II PND, foram estabelecidas metas setoriais para desenvolver a indústria nacional. Portanto, o II PND ampliou o leque de setores para abranger mais indústrias de bens de consumo básicos, de bens de capital e de produtos de tecnologia. Além disso, o governo fez pesados investimentos e incentivos em infra-estrutura, nas indústrias de base, de transformação, equipamentos, bens duráveis e na agroindústria de alimentos. Exemplos de políticas de incentivo ao desenvolvimento da indústria no Brasil são: subsídios à importação de maquinas e equipamentos; subsídios à exportação de produtos nacionais; proteção das indústrias estratégicas; incentivo das pequenas e medias empresas; intervenção reguladora; e proteção à indústria nascente.

A desaceleração da expansão da indústria brasileira aconteceu a partir de meados da década de 70 devido crise do petróleo e a alta internacional dos juros, pois ocorre uma dificuldade de obter financiamentos externos devido ao encarecimento dos empréstimos. Portanto, a partir de meados da década de 70 e durante toda a década de 80, o país sofreu uma inversão no seu desenvolvimento econômico, pois entra em um período de recessão que faz com que as políticas industriais deixem de ser a prioridade do governo por ter que, naquele momento, priorizar planos e soluções para os problemas de desequilíbrio do balanço de pagamentos e de descontrole da inflação.

Cenário sobre a política industrial no Brasil atualmente

Os rumos tomados pela economia brasileira a partir da década de 90 são de extrema importância, pois houve uma guinada severa nos projetos e determinação nacionais, que se iniciou no final dos anos 80 com o inicio do movimento de liberalização econômica. O país, por volta de 1989, encontrava-se mergulhado na estagnação econômica e beirava a hiperinflação após os insucessos dos planos de estabilização e das políticas implementadas pelos planos de desenvolvimento, deixando espaço fértil para o crescimento da corrente Neoliberal que atinge maturidade no governo Collor, iniciando a era Liberal no Brasil.

Sendo assim, na década de 90, foram adotadas as políticas defendidas pelo FMI que constituíam-se, principalmente, na desregulamentação da economia, abertura comercial completa, Estado mínimo, privatizações, controle da inflação e priorização pagamento dos serviços da dívida. Iniciava-se, desta maneira, a construção de políticas, leis e ações que fariam do Brasil, um país refém do capital privado e a mercê da especulação internacional, levando a nação a vivenciar mais uma década perdida de crescimento irrisório e longa recessão.

Podemos afirmar que os planos econômicos mais relevantes da década foram os planos Collor I e II, o plano Real de 1994 e o plano de privatizações, que foram em sua essência planos para o mercado e não para o fomento industrial. Tais medidas tinham como principais metas o controle da dívida pública, o controle do câmbio e da inflação e honrar os compromissos da dívida externa. Portanto, não podemos dizer que houve no Brasil, nos anos 90, políticas industriais efetivas, na verdade, seriamos mais francos em dizer o contrário, afirmando que as medidas governamentais prejudicaram gravemente os rumos do desenvolvimento industrial da nação.

A abertura comercial, parte importante dos planos Collor I e II, no início da década em questão foi extremamente mal feita e deixou em situação muito ruim as empresas nacionais, pois deu-se de forma rápida e sem planos de ajuda a indústria, como planos de financiamento e proteção tarifária. Vale ressaltar que esse foi o preço pago pela inserção do Brasil no comercio internacional liberal, que repudia mecanismos de proteção a industrial, principalmente quando oriundos de países em desenvolvimento. A valorização cambial, imprimida pelo plano Real em 1994 durante o mandato do presidente Itamar Franco, agravou ainda mais a situação da indústria brasileira, pois essas, que já não possuíam mais as barreiras de proteção, teriam que enfrentar o barateamento dos produtos importados comprados com o Real valorizado. Esse fato deixa bem claro o momento de desamparo vivido pela indústria no período.

A falta de um plano nacional de desenvolvimento da Indústria também é verificada nas privatizações feitas pelo Estado. Tais privatizações ocorreram em setores chave da economia, como siderúrgico, petroquímico, tele comunicações e energia elétrica que seriam vitais para um plano de desenvolvimento e necessitariam do Estado em suas gerências para alinhar-se a um objetivo que não fosse apenas lucrar. Portanto, a década de 90 foi marcada pela falta de um plano coerente de desenvolvimento industrial, culminando com a perda de setores importantes da economia para o capital internacional e com a falência de muitas empresas brasileiras

Já no final da década, o cenário demonstra mudanças importantes. Em 1999, após ter sofrido fortes ataques especulativos, gerados pelos desequilíbrios oriundos principalmente do câmbio fixo, novas metas e determinações são adotadas pelo governo e as metas de inflação, o superávit primário e o câmbio flutuante tornam-se centrais nas ações do Estado. Porem, tais determinantes da política econômica brasileira, que a regem até hoje, não colocaram os interesses da indústria nacional em foco, mas sim os mantiveram no segundo plano, em detrimento dos interesses do mercado.

A Década atual diferencia-se muito da década de 90, não apenas pelas mudanças que ocorreram em 1999, mas também pelo cenário internacional mais estável e de forte crescimento, ao contrário das várias crises que atingiram o mundo entre 1991 e 1997. Esse ambiente de crescimento internacional, propiciado pela dinâmica entre EUA e China, principalmente, e aliado a ascensão de Lula à presidência da república propiciavam o surgimento de novos planos de desenvolvimento industrial, uma vez que o governante estava pressionado a fazer tal plano e o comércio internacional encontrava-se propício ao crescimento das economias.

Em 1994, o pressionado governo Lula lançou um plano chamado PITCE (Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior) que muitos afirmam ser mais de caráter ideológico do que prático, já que ele seria usado como um ponto de apoio da ala governista que via-se cobrada por mudanças. As diretrizes do plano eram: redução da vulnerabilidade externa; desenvolvimento da base produtiva do futuro; aumento da eficiência produtiva e estímulo ao investimento e à produtividade. Tais ações almejavam a modernização da Indústria nacional e seu desenvolvimento tecnológico, o aumento da competitividade no mercado internacional e o crescimento econômico.

Tal política não surtiu muito efeito e, de fato, fez pouco pelo país alem de alocar alguns financiamentos de pequeno porte e criar alguns projetos de lei que visam incentivos fiscais para a pesquisa e desenvolvimento. Entretanto, o Brasil foi agitado em 2007 com o anúncio de um novo plano, que não é necessariamente de âmbito industrial, más é importante para o setor, o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento 2007 - 2010). O PAC é um Programa de Desenvolvimento que visa promover a aceleração do crescimento econômico, o aumento do emprego e melhoria das condições de vida da população brasileira, consistindo em um conjunto de medidas destinadas a incentivar o investimento privado, aumentar o investimento público em infra-estrutura e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento.

Além dos gastos em infra-estrutura o PAC, até final de 2008, não fez muito pelas indústrias, alem de aquecer alguns mercados regionais com gastos na construção de estradas e investimentos em energia. Portanto, desde 1990 até 2008 o Brasil não tem uma política industrial forte e eficaz, capaz de transformar realmente a indústria nacional nem no âmbito do financiamento do investimento e nem no âmbito da proteção do mercado interno e incentivo à exportação.

Conclusão

Conforme o apresentado anteriormente, dentre os pensadores, apenas um grupo acredita que a atuação do Estado não deva existir (e por isso entendemos também as politicas industriais), uma vez que esta performance estatal traria ao mercado de certa forma sua desestruturalização. Ao contrário do que as observações históricas nos mostram, a exemplo do Brasil e de outros países do mundo como Coréia, Taiwan, Cingapura, a intervenção Estatal foi excencial para a promoção da economia destes países, principalmente para alguns setores selecionados.

O caráter desenvolvimentistas e evolucionista baseado em indústrias de economias voltadas para exportação para muitos países foi excencialmente impulsionado pelas politicas industriais bem sucedidas. No caso brasileiro, caso não existesse tal tipo de politica, provavelmente a industria de investimentos com ganhos mais demorados como química pesada, e outros produtos que antes eram importados, jamais teriam sido desenvolvidas caso não houvessem incentivos Estatais. Nesse sentido, para que a economia de um país não pare, é necessário a promoção do desenvolvimento de setores “defeituosos”, ou seja, setores que não oferecem por si só incentivos ao seu investimento. Desta forma, o Estado consegue garantir que o país possa se tornar suficiente e eficiente de acordo com suas estratégias de desenvolvimento.

Ainda assim, é necessário que haja uma atenção especial para os tipos de politicas industriais a serem tomadas. Se por um lado, favorece a indústria nacional por meio de ganhos em competitividade e melhora da concorrência contra produtos não nacionais, por outro pode vir a causar desacordos entre países de modo a haver retalhações severas e punitivas. Para tanto, hoje, a OMC tem atuado como órgão regulador e punitivo contra políticas industriais de caráter não concorrêncial, favorecendo países que são prejudicados nesse sentido.

Por fim, entendemos que as políticas industriais são instrumentos importantes dos quais os Estados devem utilizar caso esteja coerente com suas estratégias de desenvolvimento. Isto permite então que setores pouco desenvolvidos passem a ter ganhos de produtividade e sua economia passe a ser mais auto-suficiente, promovendo um melhor desenvolvimento. Ainda assim, uma ressalva deve ser feita, uma vez que essas políticas devem ser vistas de modo delicado, evitando que futuros desacordos possam ser gerados.

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